공무원을 위한 정부혁신 가이드

원래 PDI는 집단을 대상으로 정의하는 것이지만 이 글에서는 편의상 PDI를 개인에게도 확장하여 적용하겠다. 이를테면 PDI가 낮은 개인은 조직 내의 부당한 권력 분배와 부적절한 권력 행사에 대한 반감이 큰 사람이며, PDI가 높은 사람은 이런 부조리를 수용하거나 동조하려는 경향이 큰 사람을 의미한다.

이 글이 혁신 담당 사무관에게 초점이 맞추어져 있는 까닭은 기획자면서 과장의 결재를 받아야 하는 입장이기 때문이다. 아래로부터 올라오는 온갖 문제제기를 수용해야 하며, 경우에 따라서는 문제의 정의 자체를 직접 해야 하는 입장이고, 이걸 또 윗선으로부터 허가까지 받아야 하므로 본인은 물론 윗선까지 PDI가 낮은 사람일수록 혁신 실적을 내기 유리한 입장이다.

우선 PDI 관점에서 문제에 접근해 보기 전에 혁신의 의미에 대한 고찰을 할 필요가 있다. 필자가 예전에 쓴 글의 일부를 인용하겠다.

  혁신을 못 하는 한국형 조직의 가장 큰 특징은 혁신과 개선을 구분할 줄 모른다는 점이다. 혁신을 추진하는 사람도, 기획하는 사람도, 구현하는 사람도 혁신의 뜻에 대한 고찰이 부족하다. 혁신의 혁 자는 바꿀 혁(革) 자를 쓴다. 혁명의 혁 자와 같은 한자다.
  본디 혁명이란 역성혁명이라는 말에서 유래했다. 왕조의 성씨를 바꾸고 천명을 바꾼다는 뜻이다. 여기서 역성이 탈락하고 천명을 바꾼다는 뜻의 혁명이라는 단어만 남아 사용되고 있다. 군주의 자리가 세습되지 않는 사회로 변화한 역사적 흐름과 몹시도 어울리는 현상이라 생각한다.
  비록 혁신이라는 단어의 유래가 혁명이라는 단어와 어떤 관련이 있는지는 잘 모르겠으나 현대사회에서 혁신이라는 단어가 가지는 무게감은 혁명과 크게 다르지 않다. 우리가 혁신이라 부르는 현상이나 기술들을 잘 살펴보면 세상을 뒤집어놓은 것들이 대부분이다. 인터넷이 그랬고, 스마트폰이 그랬으며, 인공지능이 그랬다. 이미 우리는 일상에서 혁신이라는 단어가 가지는 무게를 느끼고 있다. 그래서 필자는 혁신을 일종의 혁명이라 생각한다. 혁신이 일어나면 기존 체계가 붕괴하고 단기간에 큰 파급력이 발생하기 때문이다.
  그런데 경미한 개선을 혁신이라 착각하는 기획자들이 많다. 혁신을 기획하는 위치에 앉아 월급을 받아먹으면서 혁신이 가져올 파급을 두려워하는 사람도 있다. 이러니 혁신이 올바르게 추진될 턱이 있나.
  심지어는 혁신을 명령한 사람도 혁신에 대한 이해가 부족한 경우가 있다. 일단 지시를 하달받았으니 아랫사람들은 뭐라도 성과를 내야 하는데, 상세한 지침도 없고 업무 분업에 대한 프로토콜도 없다.

  당시에는 그저 한국 공직사회의 답답한 모습에 대하여 지적하는 입장으로 글을 작성하였다만 최근에는 이게 한국 공직사회만의 문제점이 아니라는 생각을 하고 있다. PDI가 높은 집단에서는 다들 비슷한 모습이 아닐까? 특히나 '정부혁신 성과 만들어 와.' 하고 위에서 막연한 주문을 하는 상황 자체가 PDI가 높은 조직의 특징이다.[1] 이런 조직에서는 윗사람과 아랫사람이 머리를 맞대고 문제의 해결 방법을 고민하는 경우가 드물다.
  이런 사회심리학적 현상을 이제와서 개인이 개선하는 것은 솔직히 불가능하다. 국민 정서상 그렇다. 당장 높은 PDI 사회에서 나타나는 현상들을 법으로 금지하고 낮은 PDI국가의 문화를 강요한다고 생각해보자. 2020년의 대한민국 국민 정서가 수용할 수 있는 수준을 아득히 벗어난다. 당장 조그만한 권력이라도 쥐는 순간 이를 정도 없이 휘두르는 사람들이 한둘인가. 아수라장이 벌어질 것이 뻔하다.
  자, 현실로 돌아와 보자. 이제 와서 대한민국의 PDI를 극적으로 감소시키는 것은 불가능하다. 특히나 사무관은 공직사회의 구성원이 아닌가. 아마 필자나 다른 국민들보다도 공직사회의 권력 거리에 대해 생각이 많을지도 모르겠다. 그렇다면 PDI가 높은 조직에서 혁신을 하는 방안을 모색해야 한다.
  실효성도 있고, 성과 지표도 우수하게 뽑히는데 과장님이 결재까지 쉽게 해 준다면? 최고 아닌가? 이런 요술망치같은 기획을 뽑을 수 있다면 모두가 행복할 것이다.
  자, 차근차근 문제에 접근해 보도록 하자.

  PDI가 높은 사람은 문제의 해결보다 권력에 대한 복종을 우선시한다. 상사가 PDI가 높은 사람일 경우는 굳이 예시를 들어 설명할 필요가 없으리라 생각한다. 다들 무능하거나 무책임한 윗사람 때문에 고생 해 봤잖은가. 독자 여러분 모두 고생 많았다. 눈물을 닦고 글을 마저 읽어 보시라.    직장 상사보다 아랫사람이 PDI가 더 높은 경우에도 심각한 문제가 생길 수 있다. 편의상 을(乙)이라 부르겠다. PDI가 높은 사람은 권력에 순응하려는 성질이 있으므로 을이라는 명칭이 적절하다고 생각한다.
  긴박한 문제가 터졌을때 을은 문제를 조금 다르게 인식한다. 문제 상황 자체를 문제로 인식하는 것이 아니라, 그 문제 때문에 상사의 기분이 상한 것을 문제로 인식한다. 덕분에 재미있는 현상이 생긴다. 밖에서 보면 문제가 뻔히 보이는데 이를 해결하려는 시도를 하지 않고 상사의 비위만 맞추려 하는 것처럼 보인다. 그런데 을의 입장에서는 이게 문제를 해결하는 중인 것이다. 을의 세계관에서는 상사의 기분을 먼저 풀어 주지 않으면 현실의 문제를 해결하는 단계로 넘어갈 수 없다.
  PDI가 낮은 사람은 이런 사고방식을 도저히 이해할 수 없을 것이다. 아랫사람이 PDI가 높아 발생한 대참사를 소개한다.

1990년 1월 25일 아비앙카 항공사의 보잉 707 비행기가 콜롬비아 보고타에서 이륙했다. 승무원 9명과 승객 149명을 태우고. 아비앙카 52편은 콜롬비아의 메데인을 경유하고 순조롭게 날아올라 뉴욕으로 향했다. 그리고 아무런 문제 없이 뉴욕에 도착했다. 그리고 추락했다.[2]
당시 존F 케네디 국제공항은 날씨가 좋지 않았다. 공항도 혼잡하고. 그래서 아비앙카 52편의 착륙이 지연되었다. 덕분에 아비앙카 52편은 뉴욕에 도착해 놓고서도 착륙을 하지 못 하고 1시간 넘게 하늘에서 순번을 기다렸다.

처음에는 연료가 충분했을 것이다. 하지만 한 시간 이상 하늘에서 대기하는 동안 아비앙카 52편은 연료를 다 써버리고 말았다. 관제탑에서 뒤늦게 착륙 허가를 내 줬지만 이미 비행기에는 남은 연료가 없었다. 착륙을 시도하던 비행기는 난기류를 만났고, 연료조차 없어서 정상적인 각도를 유지하지 못했다. 결국 비행기는 롱 아일랜드 코우브 넥 마을에 추락해버렸다.

이 사고로 승무원 8명과 승객 65명이 사망했다. 아비앙카 52편의 조종석에 탑재된 녹음기에는 당시 조종석과 관제탑 사이의 대화가 녹음되어 있었다. [4] 좀 길다.

아, 사무관 대상 글이라서 너무 좋다. 여러분 다들 영어 잘 하시잖아요. 해석은 안 해 드려도 되죠? 워낙 어이없는 사태고 국제적인 사건이었기에 전 세계의 이목을 끌었고, 특히 문화와 언어를 연구하는 사람들이 이 사건을 주제로 논문을 많이 썼다. 아마 이 사고 덕분에 박사학위를 받은 사람도 여럿 있으리라. 심지어 최근까지도 논문이 간간히 나오고 있다. 많은 학자들이 이 사고가 일어난 원인을 언어학적 차이 내지는 의사소통의 실패 때문이라 주장했다. [5-8]

당시 조종사들은 이렇게 이야기한다.

"I think we need priority."

"제 생각에는 착륙우선권을 주셔야 할 것 같은데요?"

스페인어에서는 '우선' 에 '비상'이라는 어감이 있었지만 영어에서는 그렇지 않다. 스페인어가 모국어였던 콜롬비아 조종사들은 비상 상황을 의미했지만 미국 관제탑에서는 그렇게 받아들이지 않았다는 것이다. 그런데 이 사건을 두고 언어학적 측면이 아니라 PDI 측면에서 접근한 재미있는 논문이 있다. [3, 9]

이 논문에서 저자들은 이 사건의 의사소통 문제를 권력 거리 개념으로 해석하고 있다. 콜롬비아의 PDI가 너무 높아서 발생한 문제라는 것이다. 콜롬비아의 PDI는 67점으로 세계 32위다. 참고로 대한민국은 60점으로 43위다. 콜롬비아와 큰 차이는 없다.

이 논문은 조종사들의 행동을 분석했다.

책임자의 행동으로 인한 좌절감

  첫 번째로, 일단 기장의 행동이 좌절감을 불러왔을 것이다. PD가 높은 사회에서는 윗 사람이 명확한 결정을 내리고, 업무를 명확하고 정확하게 하달할 것을 기대한다. 두 명의 부기장은 캡틴이 명확한 의사결정을 내리기까지 기다렸을 것이고, 동시에 캡틴의 기분을 상하지 않게 하기 위해 신경을 쓰고 있었을 것이다. PD가 높은 사회에서 긴급한 문제를 해결하려면 책임자의 명확하고 신속한 결단이 필요함을 보여주는 대목이다.
  혁신이란 문제해결의 과정이다. PD가 높은 국가에서는 상급자가 문제를 해결할 방법을 알아내어 아랫사람에게 지시해 줄 것을 기대한다. 대한민국 사회에서 문제가 발생하면 해결하기 보다는 책임 질 사람을 찾는 것을 더욱 우선시하는것 또한 PD가 높은 사회에서 보이는 현상으로 볼 수 있겠다. 이 부분이 대한민국에서 행정혁신이 어려운 첫 번째 이유다.
  위에서는 "혁신 성과를 가져오라."고 요구하지만, 그 요구를 받는 사무관 내지 주무관들은 그런 요구를 받으면 좌절하게 되어 있다. 왜냐하면 PD가 높은 대한민국에서는 임무와 함께 구체적이고 명확한 업무내용을 윗사람이 제공해 주기를 기대하려는 심리가 있기 때문이다. 갑작스레 높은 자유도와 함께 막중한 임무를 하달하는 것은 PDI가 높은 사람이 감당하기 쉬운 문제가 아니다.
  또한, 본인의 주관과 창의력이 중요하고 담당사무관이 주도적으로 수행해야만 하는 일임에도 불구하고 결재권이 없는 경우가 많다. PDI가 높은 조직은 이 경우 실질적으로 문제를 해결해 혁신을 주도하기보다는 상사의 성격상 반려하지 않을만한 기획을 생산해 내는 쪽으로 굴러간다.
  아, 물론 PDI가 낮은 사무관님들은 해당사항이 없다. 본인 소신을 꿋꿋하게 관철하고 계신 몇몇 분들 정말 진심으로 응원한다.

튀기 싫어하는 문화

    논문에서는 부기장이 관제탑에 명확하게 연료부족 문제를 전달하지 않은 이유 중 하나로 남들 앞에 드러나고 싶지 않으려 하는 문화적 특징을 지적했다. 즉, 튀어 보이고 싶지 않았던 것이다. 부기장들은 다른 비행기들도 비슷한 상황이겠거니 믿으며, '새치기'를 하지 않으려고 기다렸다. PDI가 높은 문화권이다 보니 새치기를 요구하는 무례한 행위가 관제탑의 기분을 상하게 할 것으로 생각했기 때문이다.
  "어련히 잘 처리해 주겠거니."
  덕분에 관제탑은 비행기의 위기상황을 인지할 수 없었다.
  "저희 지금 연료 부족해서 추락할 것 같은데요? 당장 착륙시켜 주시죠!"
  이렇게 비상상황임을 주장이라도 했다간 튀어 보일 테니까 얌전하게 대기하며 공손하게 '언제쯤 착륙할 수 있을까요?' 만 계속해 물어봤다는 해석이다. 우스워 보이는가?      당장 물자나 지원이 필요함에도 윗선에 요구하기 망설였던 경험이 다들 있지 않은가? 이런 현상 또한 높은 PDI에서 기인하는 것이다. 보급 요청을 자주 하면 튀어 보일까봐 오래된 물건 고쳐 쓰고, 창고에는 불필요하게 물자를 쟁여 두고.

상사의 무능을 마주하니 마음이 불편해서

  캡틴이 명확하게 관제탑과 싸우지 않고 우유부단한 모습을 보여줬다. 부하 직원들은 무슨 생각을 할까? PDI가 낮은 문화권에서는 캡틴의 멱살을 잡고 이렇게 소리칠 것이다.
  "우리 모두 죽게 생겼다고! 저리 꺼져!"
  얼굴에 주먹이라도 한 방 날릴 지도 모르겠다. 그런데 아비아나 52편의 부기장들은 그저 눈치만 살폈다. 이런 위기상황에 캡틴이 제대로 대처하지 못하는 모습을 직면하며 마음이 불편했을 것이라고. 논문에 정말 felt uncomfortable이라고 적혀있다. 마음이 불편하다는 이유로 문제의 해결을 외면한 것이다.
  이 또한 PDI가 높은 국가에서 자주 발견할 수 있다. 사회생활을 하다 보면 상사가 무능하거나 우유부단하고, 별로 일을 잘 못 하는 것 같아도 지적하지 않고 참고 넘어가지 않은가? 특히 공직사회에서는 더더욱? PDI가 높은 문화권에서는 상사에게 복종하려는 경향이 있지만, 복종의 대상이 신뢰할 만한 대상이 아니라면 아랫사람들이 불안감을 느끼게 된다.
  별 다른 부연설명이 없어도 다들 겪어 봤을 거다.
  "우리 팀장은 왜 저렇게 일을 못 하지? 팀이 이렇게 해서 굴러가?"
  "왜 우리 과장님은 매번 말을 저렇게 불확실하게 하는걸까?"
  여기에 대해 직접 상사에게 문제제기를 하고 싸우는 쪽이 PDI가 낮은 문화고, 이를 그러려니 참고 넘기는 것이 PDI가 높은 문화다. 대한민국에서 다들 이렇게 살아가고 있을텐데, 이러면 혁신이랑 또 거리가 멀어지게 된다.
  문제 해결을 전적으로 상사에게 의존하는 구조가 되기 때문이다. 상사는 독단적으로 100% 옳은 결정을 내려 줘야만 한다. 상사 입장에서는 여러 사람들의 의견을 수렴하기 위해 회의를 갖고 싶어하겠지만 PDI가 높은 부하직원들은 문제를 해결하기 위한 아이디어를 준비하는 것이 아니라 상사의 기분을 상하지 않도록 하는데 더 큰 노력을 기울이게 된다. 그럼 결국 안전한 선택을 하게 된다. 문제의 해결과는 점점 거리가 멀어지는 것이다.
  수직적이지 않은 조직에서도 이런 상황이 벌어지면 "문제 터지면 책임은 누가 질 것인가?" 라는 이름의 가상의 존재에게 복종한다. 덕분에 만장일치의 역설이 벌어진다.

만장일치의 역설

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PDI가 높은 집단에서는 문제상황에서 실존하는, 또는 가상의 대상에게 의존하고 복종하려는 심리가 작동하며 심리적 불편감을 얻게 되고, 이를 해소하지 못하여 안절부절하게 된다. 복종의 대상이 완벽한 능력을 보여주며 일처리를 해야지만 아랫사람들이 만족하고 안심하는 구조가 되는 것이다.
사무관님들이 주무관님들과 아이디어를 함께 짜 보고 싶은데 성과가 지지부진한 이유가 바로 여기에 있다. 실질적으로 효용성 있는 아이디어보다 과장님이 결재를 해 줄 것인지를 먼저 고민하게 되는 이유 또한 여기에 있고.

개인보다 집단을 중요시

  논문에서는 개인보다 집단의 화목과 조화를 강조하는 문화에서는, 문제가 발생하면 캡틴이 문제를 해결해 줄 것임을 기대하며 조용히 기다리는 것을 미덕으로 생각한다고 설명한다. 논문에서는 더 무서운 이야기를 한다.
  이번 사고 뿐 아니라 다른 경우에서도, PD가 높은 문화권의 승무원들은 조직의 불화를 깨뜨리느니 차라리 사고가 나서 죽는 쪽을 택한다.
  이거 완전 대한민국 아닌가?
  혁신이란 개선과는 구분되어야 한다. 기존의 체계를 무너뜨리고 갑작스럽게 더 큰 효용을 창출하기 때문에 혁신이다. 따라서 혁신은 '조직의 불화'와는 뗄레야 뗄 수 없는 개념이다. 안정과는 반대되는 철학이므로.
  그런데 대한민국의 혁신담당관들은. 음. 말을 아끼겠다. 아무튼 조직의 평안을 우선시해서는 눈앞에 직면한 문제를 해결할 수 없다.
  PD가 높은 국가는 당장 자신과 다른 고객들의 목숨이 조만간 사라지게 생겼음에도 조직의 화합을 택한다는 연구결과가 참 무섭다. 하물며 현재의 문제를 해결하기보다는 장래의 큰 효용을 창출하는 정부혁신이라는 행위가 공직사회에서 가능하기는 할까? 이게 사무관님들께 남겨진 숙제다.

미덕이 목숨보다 무겁다? 헛소리.

위에 첨부된 dialogue를 보면 연료가 부족하여 엔진이 꺼져 가는 상황에서도 관제탑의 비위를 맞추느라 정신없다.

CAM1 "관제탑에게 우리가 위험 상태라고 어드바이스(advise)해 주게나. 그렇게 이야기했나?"

CAM2 "네, 제가 벌써 말씀 드렸습니다."
(잠시 뒤)

CAM1 "관제탑에게 우리가 연료도 떨어졌다고 어드바이스 해 주게. 그렇게 이야기했는가?"

CAM2 "네, 벌써 그렇게 말씀드렸는걸요."

CAM1 "OKAY."

  참으로 침착한 대처다. 필자였으면 아마 이렇게 하지 않았을까?
  "X발 기름 없다고! 그냥 착륙한다! 아 몰라 통신 끌거야!"
  그런데 마냥 웃을 수 없다. 대한민국도 PDI가 높은 국가거든. 물론 생명이 걸린 상황에서는 조금 덜할 수 있겠지만 그 외에 다른 문제를 해결하는 과정은 저 답답한 부기장들과 별 차이 없을 것이다.
  특히 PDI가 더 높은 집단인 군대나 공직사회의 내부에서는 말이다.

1편에서는 PDI가 무엇인지 알아봤고 2편에서는 높은 PDI가 왜 문제해결에 방해가 되는지를 알아봤다. 다음 편에서는 PDI가 높은 조직에서 혁신을 수행할 수 있는 방법을 알아보도록 하겠다.

References

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[2] United States. National Transportation Safety Board. (1991). Avianca, the Airline of Columbia, Boeing 707-321B, HK2016, Fuel Exhaustion, Cove Neck, New York, January 25, 1990. National Technical Information Service.

[3] Helmreich, R. L. (1994). Anatomy of a system accident: The crash of Avianca Flight 052. The international journal of aviation psychology, 4(3), 265-284.

[4] United States. National Transportation Safety Board. (1991). Avianca, the Airline of Columbia, Boeing 707-321B, HK2016, Fuel Exhaustion, Cove Neck, New York, January 25, 1990. National Technical Information Service.

[5] Cookson, S. (2011). Tell Them We are in Emergency: Linguistic Factors Contributing to the Crash of Avianca Flight 052. The journal of JF Oberlin University. Studies in language and culture, 2, 17-33.

[6] Hazrati, A. (2015). Intercultural communication and discourse analysis: The case of Aviation English. Procedia-Social and Behavioral Sciences, 192, 244-251.

[7] Seiler, W. (2017). Linguistics in aviation. Doing applied linguistics: enabling transdisciplinary communication, 200-206.

[8] Estival, D., & Molesworth, B. (2011). Radio miscommunication: EL2 pilots in the Australian General Aviation environment. Linguistics and the Human Sciences, 5(3), 351-378.

[9] Merriti, A. C., & Helmreich, R. L. (1996). Human factors on the flight deck: The influence of national culture. Journal of Cross-Cultural Psychology, 27(1), 5-24.

[10] Basabe, N., & Ros, M. (2005). Cultural dimensions and social behavior correlates: Individualism-Collectivism and Power Distance. International Review of Social Psychology, 18(1), 189-225.

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