공무원을 위한 정부혁신 가이드

이 글은 사무관을 위한 정부혁신 교육자료를 제작하는 과정에서 생각을 글로 정리하기 위하여 제작되었습니다. 4월 28일에 있을 "농촌진흥청 2020년도 혁신역량향상 교육" 에서 강연할 내용입니다. 사회적 거리두기를 위해 온라인으로 강의가 진행되는 만큼, 필자의 주특기인 비언어적 소통에 큰 장벽이 있을 것으로 생각하여 별도로 글로 작성하여 남겨둡니다.

여기서는 필자가 생각하는 정부혁신이 어려운 이유와, 해결 방안을 논의해 봅니다. 필자가 엮인 고용노동부의 혁신사례가 궁금하시다면 책을 구매해 주시기 바랍니다.

그런데 직업병 때문에 논문 비스무리한 글이 나와버렸는데요, 혹시 이거 갖고가서 논문을 쓰고싶은 대학원생 계시다면 주저 없이 연락 주십쇼. 당신의 졸업을 응원합니다. 그리고 이런 연구결과가 쌓이고 쌓이다 보면 대한민국이 정말로 바뀌는데 도움이 되지 않겠습니까.

저는 특히 행정안전부의 초청으로 과장급, 사무관급 교육에서 마이크를 여러 번 잡았습니다. 당시 참석하셨던 혁신행정법무담당관실 소속 정부혁신 담당관께서 지난 강연이 재미가 있었다고 하시며 이번 강연 자리에 초청해 주셨습니다. 그런데, 당시는 열정페이였지만 이번 강연은 소집해제 이후라서 돈을 받을 수 있지 않습니까? 당연히 당시보다 더욱 알찬 강연을 제공해 드려야지요.

저는 받은 숫자만큼만 움직입니다.

본의 아니게 군 생활을 하며 정부혁신을 담당하는 공무원들과 많은 인연을 맺게 되었다. 문재인 정권은 정부혁신 성과를 내고 싶어하기에 대부분의 관공서에 정부혁신을 담당하는 업무가 하달되었다고 들었다. 필자가 근무중인 안동노동청에도 평가지표에 행정혁신이 들어가 있었다. 5점이나 배정해뒀더만. 기관장이 5급공무원인 지방 출장 사무소격 관청에도 이런걸 요구할 정도면 중앙부처에서 받는 실적압박은 적지 않으리라.

그래서일까, 자문이나 강연 요청을 정말 많이 받았다. 몇 개나 했는지 기억도 안 난다. 생각난 김에 사회복무 폴더에 들어가봤다.

어, 기록이 문서로 남은 건만 이 정도다. 이외에 전화나 대면한 것들은 따로 세어야 하는데 기억이 안 난다. 의왕시청같이 안동까지 우르르 찾아오신 분들은 기억 나는데, 다짜고짜 직통전화로 전화해서 반말 찍찍 뱉으면서 궁금한 것만 물어보고 끊는 염치없는 쓰레기들도 많았다.

아 심지어 실업급여 앱 기획안까지 만들었었네? 위에서는 이거 쏙 빨아먹고 끝이었다. 하루짜리 포상휴가조차 없었다. 앱 기획안이 한두푼 하는 줄 아는가? 아 괜히 폴더 열어봤다. 혈압 오른다. 그만 알아보자. 그리고 혹시 실업급여가 앱을 통해 비대면 온라인으로 진행될 거라는 기대는 하지 말자. 예산 없다고 파기됐으니까. 예산도 있고 의지도 있는 부서로 이관을 하면 될텐데 또 남 실적 생기는 꼴은 절대 못 봐요.

무튼 혁신을 하고 싶어하는, 아니 혁신분야 실적이 필요한 많은 분들을 만나다 보니 방향을 잘 못 잡고 계시는 분들이 많았다는 이야기를 하고싶었다. 후. 냉수 마시고 진정하고 온다. 서설은 이만 줄이고 본격적인 이야기를 해 보자.

이번 글은 Hofstede's cultural dimensions theory(호프스테더 문화 차원 이론)에 기반을 두고 있습니다. 학술적 근거가 없는 이야기는 최대한 배척하겠습니다.

한국에서 혁신 실적 내기가 쉽지 않은 이유를 알아보려면 PDI(권력 거리지수)에 대한 이해가 필요하다. 괜찮은 리뷰논문이 있기에 대신 읽어왔다. 일단 원문을 감상해 보자.

Power Distance has been defined as the extent to which the less powerful members of organizations and institutions (like the family) accept and expect that power is distributed unequally. This represents inequality (more versus less), but defined from below, not from above. It suggests that a society's level of inequality is endorsed by the followers as much as by the leaders. [1]

쉽게 설명해 보자면, 권력 거리란 어떤 조직 내에서 힘이 약한 사람이 권력의 불균등한 분배를 받아들이고, 마땅히 그럴 것이라 기대하는 정도다. 이를 수치화한 것이 PDI이다. 즉, PDI가 높은 조직에서 아랫사람들은 이렇게 생각한다.

"윗 사람들이 많은 권력을 가져가는게 당연하지 않나?"

권력 거리가 큰 조직일수록 수직적이고 상명하복 체계를 따르며, 권력 거리가 작은 조직일수록 민주적이고 평등할 것으로 기대할 수 있다. 재미있는 점은 위 원문의 후반부다.

권력 거리는 불평등을 의미하지만, 권력자가 아니라 권력이 없는 아랫사람의 입장에서 정의된 것이다. 따라서 어떤 조직 안에서 불평등이 조성되는 데에는 아랫사람들의 책임도 크다는 의미라고 한다.

PDI가 낮은 조직의 구성원은 누군가가 권력을 누리고 자신을 압박하는 상황을 불쾌하게 생각한다. 반면 PDI가 높은 조직의 구성원은 이런 상황을 받아들이고, 마땅히 누군가에게 많은 권력이 몰릴 것을 기대한다. 딱 대한민국 사회가 떠오르지 않는가? 권력 거리가 큰 조직과 작은 조직의 특징 또한 위 리뷰논문에서 정리가 잘 되어 있었다. 표를 그대로 인용해 오겠다.

1. 권력을 휘두르는 기준이 합법적이며 선악의 기준을 따르는가?

2. 자식이 부모에게 복종해야 한다고 생각하는가? 아니면 평등하다고 생각하는가?

3. 나이가 많은 사람을 존경하거나 두려워하는가?

4. 학생 중심 교육인가? 교사 중심 교육인가?

5. 사람 사이에는 위계가 없으며 편의상 직책에 위계를 부여한 것이라 생각하는가? 아니면 사람 자체에 위계가 있다고 생각하는가?

6. 구성원이 윗사람과 함께 의사결정을 하기를 기대하는가? 아니면 할 일만 딱딱 하달해주기를 기대하는가?

7. 정권 교체의 수단이 투표인가? 혁명인가?

8. 부패가 자주 일어나는가? 스캔들이 터지면 커리어가 끝장나는가?

9. 소득 분배가 평등한가?

10. 종교가 신자들의 평등을 추구하는가? 성직자들 사이에서도 위계질서가 있는가?

대한민국은 1번부터 10번까지 모두 우측에 해당한다. 한번 살펴보자.

권력을 휘두르는 기준이 합법적이며 선악의 기준을 따르는가?

대한민국에서는 권력 그 자체가 선과 악의 기준이 되지 않은가? 그러니까 무전유죄 유전무죄라는 말이 생겨서 널리 사용되고 있다. 사회생활을 해 본 사람이라면 누구나 자기가 잘못하지 않은 일에 대해서 사과해 보거나, 윗 사람의 잘못으로 인해 생긴 문제로 피해를 본 적이 있을 것이다.

자식이 부모에게 복종해야 한다고 생각하는가? 아니면 평등하다고 생각하는가?

대한민국에서는 부모님의 말씀을 잘 들어야 한다는 이야기를 학교에서도 가르친다. 부모가 자식의 진로를 결정하거나 어떤 의사결정을 대신하는 것은 너무나도 흔하다. 부모님이 시켜서 학원에 다녀 본 사람들이 국민 대다수 아닌가? 연세가 많은 분들 중에서는 배우자조차 부모님이 정해 준 사람들도 적지 않을 것이다. 혹은 가족들에게 "어디 어른들 말씀하시는데 끼어들어!" 라며 혼 나본 사람들도 대부분일 것이고. 이 항목은 가족이라는 조직 내의 PDI를 정의하고 있다.

나이가 많은 사람을 존경하거나 두려워하는가?

대한민국에서 살면서 '나이가 벼슬' 이라는 이야기를 못 들어 본 사람이 있다면 손을 들어 주시기 바란다. PDI가 낮은 국가에서는 발전이 없이 나이만 먹은 사람은 감가상각 먹은 자산처럼 취급한다. PDI가 높은 국가에서는 나이나 연차가 많다는 사실 자체가 권력의 이유가 된다.

학생 중심 교육인가? 교사 중심 교육인가?

대한민국에서는 사교육조차 교사 중심으로 굴러간다. 학원에서 맞아 본 사람들 엄청 많을걸. 돈을 지불하며 이용하는 서비스에서조차 고객이 아니라 상품에 해당하는 강사가 권력이 더 강하다. 최근 공교육은 학생 중심으로 이동하려고 많은 준비를 기울였으나, 학생이 발언을 해야 할 자리에서 학부모들이 입을 열고 있는 실정이라 실질적인 교육 주체인 학생의 입지는 여전히 낮은 상황이다.

사람 사이에는 위계가 없으며 편의상 직책에 위계를 부여한 것이라 생각하는가? 아니면 사람 자체에 위계가 있다고 생각하는가?

대한민국에 직급에 따른 권위가 '편의상' 부여된 것이라 생각하고, 편의나 효율성에 역행하는 경우 이 위계는 의미를 상실한다고 생각하는 사람이 얼마나 계실까? 그래도 합리성에 기반한 인재들은 이 항목에서 좌측에 해당하는 경우가 많다. 필요하면 상사에게 개기고 큰 소리도 지르고 싸울 수 있어야 한다. 당신들이 혁신의 희망이다.

구성원이 윗사람과 함께 의사결정을 하기를 기대하는가? 아니면 할 일만 딱딱 하달해주기를 기대하는가?

응 관료제.

정권 교체의 수단이 투표인가? 혁명인가?

국가적 차원에서의 DPI는 이념에 따라 유연한 편이다. 그런데 국가보다 작은 규모의 조직을 둘러보자. 대한민국에 살면서 직장상사가 마음에 안 들면 부하 직원들의 의견에 따라 상사를 교체할 수 있는 조직에 근무하고 계신 분이 계시다면 손을 들어 주시기 바란다.

부패가 자주 일어나는가? 스캔들이 터지면 커리어가 끝장나는가?

대한민국에서 비리나 부패가 터진 정치인이 다시 당선된 사례가 어디 한두번인가? 당장 최근 총선 당선자 중에서 전과자가 몇 명인지 아는가? 300명 중 100명이 전과자라고 한다. 대한민국에서는 스캔들이 커리어에 영향을 끼치지 못한다. 이런 세상에서는 부패를 중단할 사회적 제동장치가 사라진다.

소득 분배가 평등한가?

무능하지만 연차가 쌓여 많은 임금을 받는 사람이 없거나, 능력이 뛰어난 신입에게 팀장보다 높은 급여를 제공하는 조직에서 근무하는 분이 계시다면 손을 들어 주시기 바랍니다. 특히 공무원의 경우 이 항목의 PDI는 만점이다. 연차와 급수에 따라 급여가 결정되기 때문이다.

종교가 신자들의 평등을 추구하는가? 성직자들 사이에서도 위계질서가 있는가?

대한민국에 성직자들 사이 위계질서가 없는 대중종교가 있다면 말씀해주시기 바란다. 교회에서도 담임목사, 부목사, 전도사 위계가 있다. 절에도 주지스님, 큰스님, (그냥) 스님 등 등급이 나뉘지 않는가? 경전에서는 분명 다같이 평등한 신의 자녀라고 하지만 한국 종교는 아니다. 또 재밌는 것이 있다. 교회라는 커다란 조직의 의사결정의 편의를 위해 도입된 제도인 '장로' 제도 말이다. 한국 교회에서는 장로가 직책이 아니라 위계인 경우가 종종 보인다.

대한민국의 PDI는 얼마나 높은걸까

대한민국은 놀랍게도 위 표에 기재된, 권력 거리가 큰 조직의 특징 10가지에 모두 해당하는 국가다. 아 별로 놀랍지는 않다. 이 글에서는 대한민국의 PDI가 세계 2위라고 소개하고 있더라. 에이 설마 그렇게 높을까 싶어 논문[2]을 찾아봤다. 논문의 부록(Appendix)에 세계 75개 국가의 PDI가 수록되어 있었다.

한국의 PDI는 60점으로, 세계 2위가 아니다. 75개국 중에 44등으로 순위만 따지면 중간쯤에 해당한다. 말레이시아나 슬로바키아에 비비려면 흥선대원군이 다시 집권해도 힘들다. 그렇다고 해서 60이 낮은 수치도 아니다. 일본은 54점, 미국은 40점, 오스트리아는 11점이다.

필자의 개인적인 소견으로는 PDI가 높은 옛시절에서 탈피해 조금씩 민주적인 국가로 변해가는 과도기가 아닐까 생각한다. 저 연구는 2005년에 수행된 것이다. 분명 2020년 현재에는 PDI가 더 낮아졌을 것 같다. 그래서 찾아봤는데 결과가 잘 없네.

전쟁 전후 세대, 베이비붐 세대, 밀레니얼 세대간의 PDI 격차도 심할 것 같다. 이걸 모두 평균낸 값이 60이니까 각각을 떼어놓고 보면 확연한 차이가 있겠지. 조직에 따라서도 차이가 심할 것이고.

"90년대생이 온다" 같이 90년생이 보기에는 굳이 책까지 만들어야 하나 싶은 이야기가 베스트셀러가 되어 팔리고 있다. 분명 90년대생을 부하직원으로 맞아야 하는 상사와 90년대생들 사이에는 큰 간극이 있기 때문일 것이다. 이 간극의 주된 원인이 PDI 격차가 아닐까?

여튼 한국의 PDI는 60점이나 된다. 기득권층이나 공직사회만 똑 떼놓고 보면 더 높을 것이다. 필자는 높은 PDI가 혁신이 어려운 이유라고 생각한다. 혁신의 혁은 혁명의 혁과 같은 혁 자인데, 누가 실적을 위해 혁명 수준으로 조직을 박살내고 싶겠는가. 한국에서 상사들에게 밉보여서 좋을 것은 없으니까. 정부혁신은 그래서 더 어렵다. 과장급이 자기 잘못을 편하게 지적해 달라고 했을 때 입을 열 수 있는 주무관이 몇이나 되겠냐고.

이게 필자가 공익생활을 하면서 생각한 문제점이다. 해결 방법은? 간단하다.

PD가 낮은 개인이 총대를 매거나, PDI가 높은 조직에서 효율적인 혁신방법을 택하거나.

전자를 시도해 볼 성격인 분들은 이미 많은 것을 진행하고 계실 것이므로 따로 논의하지 않겠다. 그저 박수를 보낼 뿐이다. 이번 강연에서는 PDI가 높은 조직에서 효율적으로 적용할 수 있을 혁신 방안을 논의해 보겠다. 혁신을 담당하게 되었지만 과장에게 결재를 받아야 하는 사무관의 눈높이에서 말이다. (다음 글에서 계속)

References[1] Hofstede, G. (2011). Dimensionalizing cultures: The Hofstede model in context. Online readings in psychology and culture, 2(1), 8.

[2] Basabe, N., & Ros, M. (2005). Cultural dimensions and social behavior correlates: Individualism-Collectivism and Power Distance. International Review of Social Psychology, 18(1), 189-225.

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